2024年11月1日国家档案局第22号令《电子档案管理办法》（以下简称《办法》）正式施行。这是我国专门针对电子档案管理出台的第一部统领性法规，是规范电子档案管理，维护电子档案的真实、完整、可用和安全，推动电子档案健康有序发展的关键举措。《办法》出台源于2020年新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称“新《档案法》”）中第三十七条规定，该款在明确电子档案的法律地位并指出电子档案与传统载体档案具有同等效力后，规定“电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定”。由此可见，《办法》编制的主要目的在于规范电子档案管理要求，维系和保障电子档案凭证效力，推动数字转型和单套制管理走向纵深。《办法》与新《档案法》《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》）共同构成电子档案管理法规体系，为我国电子档案提供了法治化、规范化、专业化保障。

一、《办法》出台的意义

《办法》共分为七章三十八条，其中第一、二章为总则、机构及其职责，第三至六章明确了电子档案业务全流程管理相关要求，包括电子文件整理与归档、电子档案移交与接收、电子档案保管与处置、电子档案开放与利用等，第七章是附则。

《办法》服务党和国家工作大局，推进档案事业高质量发展。《办法》是深入落实电子文件管理国家战略、推动档案工作数字转型及充实档案事业“四个体系”的标志性文件。从法源角度看，《办法》出台来源于档案法相关要求，建立在电子档案与传统纸质档案同等效力基础上，秉承电子文件管理国家战略“统揽全国、政策引导、融合发展、综合治理”的特点，着眼于以电子替代纸张，积极响应绿色中国与可持续发展战略的需求。从信息化层面看，电子档案管理作为档案信息化的核心内容，《“十四五”全国档案事业发展规划》强调提升电子档案管理与应用水平，《数字中国建设整体布局规划》也对我国档案信息的数字化管理提出了更高层次的要求。在此背景下，《办法》的出台是推动电子档案深度融入“数字中国”的重要举措。 同时，《办法》提升了档案工作的法治化与规范化水平，加快我国档案事业“四个体系”建设进程，促进档案事业的高质量发展。

《办法》形式上严格遵循法规要求，内容上有机融合档案理论。《办法》作为国家档案局颁布的行政规章，严格遵循2023年修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的第九十一条“部门规章应当围绕执行法律或国务院的行政法规、决定、命令来制定其内容 ”的规定要求，恪守法律位阶。《办法》是依据新《档案法》等上位法的授权而制定的（总则第一条）。在此基础上，《办法》将新《档案法》等法律法规的相关要求进行了系统的归并与整合。同时，《办法》立足遵循文件生命周期理论、文件连续体理论等档案学基础理论和数字转型要素研究最新成果，秉持业务驱动、前端控制、全程管理和安全管理等理念，明确电子文件与电子档案管理各环节及要素之间的内在联系，及时回应和满足我国电子档案管理实践与发展需求。

《办法》回应现实需求与管理困境，推动电子档案向纵深发展。从档案信息化工作整体推进来看，《办法》可视为档案信息化范畴的里程碑式文件，是档案信息化纵深发展的必然结果，是积极破解电子档案管理困境的重要举措。2002年发布的《全国档案信息化建设实施纲要》是我国档案信息化在起步阶段的重要文件，重在档案信息化基础工作的推进，旨在解决从无到有的问题。2009年《电子文件管理暂行办法》和2014年两办的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》等文件，标志着我国电子文件和电子档案管理工作进入发展阶段，关键在于争取电子档案的正式法律地位。在这一阶段，尽管2012年起三大诉讼法已将电子数据列为法定证据类型，但这一时期的法律环境对电子档案法律效力的直接确认仍显含蓄，更多是通过电子数据等相关概念间接认可电子文件及电子档案的法律效力。直至2020年，随着新《档案法》及其《实施条例》中信息化专章的出台，与本次出台的《办法》一起，基本奠定了电子档案管理法规体系，逐步明确电子档案的法律效力，标志着电子档案管理工作走向纵深，迈入了面向电子档案单套管理的新阶段。

《办法》协同其他规范文件，统领电子档案管理核心规定。《办法》在电子档案管理规范体系中处于一个承上启下的关键位置，能够有效嵌入并衔接上下层级。在具体做法上，一方面，《办法》统合了相关法律法规要求，实现了电子档案管理立法与其他法律法规的衔接与协调。例如《办法》在电子文件整理与归档环节，吸收引用了《电子文件管理办法》《政务服务电子文件归档和电子档案管理办法》等相关规定。 另一方面，《办法》积极探索“标准入法”模式，充分借鉴电子档案管理领域相对成熟可靠的业务标准内容予以固化与明确，在具体要求中有机嵌入了电子档案管理的核心做法，为实践工作提供了明确的指导。

二、《办法》完善了电子档案管理规范体系

电子档案管理规范体系包括法规体系与标准体系，法规体系为电子档案管理提供了坚实的法律保障，重在法律兜底；标准体系则重在具体实施与操作，面向实践指导。在规范体系中，《办法》一方面起到承上启下的桥接作用，能够承接和发展上位法相关内容，完善了现有的电子档案法规体系；另一方面提炼现有电子档案标准的核心内容，以“标准入法 ”方式实现了法律与标准的衔接与融合。

（一）承上：完善电子档案法规体系

《办法》属于专门性档案部门规章，是我国档案法规体系中的有机组成部分。1992年国家档案局发布的《档案法规体系方案》包括档案法律、档案行政法规、档案规章和规范性文件。2011年6月国家档案局在遵循 2000 年《立法法》的基础上，发布了新的《国家档案法规体系方案》，提出以法律、法规和规章的建设为核心，包括档案法律、档案法规（含行政法规、党内法规和军事法规）、地方性档案法规和档案规章（含部门规章与地方政府规章）四个层次，档案规章在体系中扮演着承上启下的关键角色，既是档案法律与行政法规内容的延伸和细化，也是具体执行过程中的重要依据。

新《档案法》和《实施条例》中专设了“档案信息化”章节，作为“方向性”的法律法规，二者明确了电子档案的法律地位，相对完整地提出了电子档案的管理原则，需要通过规章进行具体业务的宏观指导，进一步落实与协调宏观指导要求，确保其在实践中的有效落实。《办法》作为档案部门规章和统领性法规，承接了新《档案法》及《实施条例》中关于电子档案的相关内容，展现了更强的系统性和完整性，体现了更高的专门性和针对性。

（二）启下：吸纳标准核心内容

《办法》在编制中进行了“标准入法”的创新尝试，积极吸纳标准核心内容。随着标准化和法治化领域不断扩大，标准与法律的联系日趋密切，二者存在大量互相渗入的关系，标准的规范性使得标准可以转换为具有法律意义的行为规范或者成为法律规范的具体内容。当前，我国电子档案管理标准体系已基本形成，2020年至2024年10月间国家档案局就发布了16 项与电子档案管理密切相关的标准，包括6项国家标准及10项行业标准。“标准入法”就是旨在将现行标准文件中已成熟的核心内容提升为行政法规或部门规章，从而融入更广泛的规范体系中。有鉴于部分核心标准先于规章发布的现实，通过“标准入法”模式能够很好地构建和完善规范体系。2011年版《国家档案法规体系方案》附件中设计了“需上升为法规、规章的档案规范性文件”的部分，其意图与“标准入法”的思路是一致的。标准对于不宜在法律规范中直接规定的事项实现精准的补充规制，其灵活性、适应性能够弥补法律法规的原则性、稳定性带来的滞后和粗放等问题，标准化工作中的事前认证机制亦对强调事后制裁的法律实施形成了有益补充。《办法》通过实施“标准入法”的策略，有效地提炼了分散在多个专业领域标准文件中具有高度共识且成熟的核心内容，从而提升了自身的规范性。例如，第十六条规定的格式要求就纳入了《版式电子文件长期保存格式需求》（DA/T 47— 2009）的核心内容；第二十一条和第二十二条提炼了《文书类电子档案检测一般要求》（DA/T 70— 2018）和《电子档案移交接收操作规程》（DA/T 93— 2022）中涉及对电子档案进行真实性、完整性、可用性和安全性检测的相关内容。

三、《办法》旨在构建可信的电子档案管理空间

《办法》的法理起点建立在“来源可靠、程序规范、要素合规”的基础上，核心是支撑电子档案管理，进而推动单套制与数字转型走向纵深。为此，需要营造并维持电子档案管理所需的可信数字空间。理论界对于实施数字转型需要的要素进行过较为深入的探讨，如冯惠玲等提出目标性要素、支撑性要素和动力性要素。《办法》基本涵盖了上述要素，使这些要素“自上而下 ”融入规范体系和“从法律要件到管理指标”的实现路径更畅通。

（一）强调重申法律要件

作为以成文法为主导的大陆法系国家，相较于英美法系的判例法，我国更加依赖明确的法律条文来推动电子档案管理的规范化进程。新《档案法》第三十七条提出的“来源可靠、程序规范、要素合规”可视作电子档案效力构成的法律要件基础，郑金月认为这一表述明确了电子档案的基本要求和法律地位，钱毅指出这是电子档案管理从宣示性立法走向实质性立法的关键表达。《实施条例》则在第三十九条进一步明确了具体要求，即“（一）形成者、形成活动、形成时间可确认，形成、办理、整理、归档、保管、移交等系统安全可靠；（二）全过程管理符合有关规定，并准确记录、可追溯；（三）内容、结构、背景信息和管理过程信息等构成要素符合规范要求”。《办法》作为行政规章，在开篇第三条中再次突出了十二字要求，基本沿袭了《实施条例》的说法，同时丰富了个别要件的表述，如在“来源可靠”表述中增加了“由合法、明确的形成者，在履行法定职责或者处理事务活动中产生”等。自新《档案法》首倡电子档案法律效力要件以来，《实施条例》与《办法》都进一步明确了具体要求 ，这一过程遵循自顶向下的逻辑路径，明确了电子档案的法律要件及核心管理要求。

（二）突出四性管理要求

真实性、完整性、可用性和安全性是确保电子档案质量的基本要求，其重要性在电子档案管理规范体系中已经得到充分体现。在法律法规层面，新《档案法》第三十九条和《实施条例》第四十条均规定档案馆需对接收的电子档案进行四性检测。《办法》更是在规章层面上深化了四性管控要求，总则第一条即提出了要“确保电子档案的真实、完整、可用、安全”，全文共计6次提及“四性”，分布在整理归档、移交接收、保管处置等多个环节中。

四性要求最早源于国际标准《信息和文献记录管理 第1部分总则》（ISO 15489—1:2001）中真实、完整、可靠、可用的提法。2009年两办印发的《电子文件管理暂行办法》首次提出具有中国特色的四性要求，即真实、完整、可用和安全，这一要求随后在多个重磅级规范性文件中得以延续。《文书类电子档案检测一般要求》（DA/T 70—2018）详细规定了电子档案四性的检测指标。此外，在多个标准中都将四性检测作为基本功能，如《党政机关电子公文归档规范》（GB/T 39362—2020）、《政务服务事项电子文件归档规范》（GB/T 42727—2023）、《电子档案单套管理一般要求》（DA/T 92—2022）等。综上，《办法》的出台有效衔接了从法律法规等政策性文件的宏观指导到标准文件中具体落地的检测指标，实现了四性要求的连续性。

（三）彰显可信管理核心要素

实行单套管理的核心在于构建可信数字空间。冯惠玲等在借鉴国际经验基础上总结得出数字转型的五个关键要素——战略框架、体制、业务、系统、能力与责任，这也是构建可信空间的核心要素，《办法》内容总体上彰显了这些要素。具体讲，《办法》突出强调了体制要素，体现在责任网络构建与纳入机制等方面。在第二章中对于机构设置与权责划分进行了专门规定，从国家及地方档案主管部门的宏观层面到档案主管部门与本行政区域其他主管部门的中观层面，再到机构内部人员配置与职能部门职责的微观层面，构建了完整的电子档案管理工作责任网络。同时，《办法》多次提出采用纳入机制来协同解决电子档案管理中的关键议题，如第十条提出将电子档案管理纳入档案工作责任制和信息化建设规划等。相较上位法律法规，《办法》立足“业务”和“系统”要素，从业务角度提出了对电子档案全过程管理的核心要求，明确了电子档案管理的系统形态，特别强调了业务系统之间的衔接要求，以确保电子档案管理的顺畅与高效。此外，《办法》在能力与责任方面也提出了明确要求，包括人才队伍配备、工作人员业务培训及专业技能提升等。

四、《办法》统领电子档案管理核心业务要求

相较于新《档案法》与《实施条例》在宏观层面上对整体档案事业与档案工作的要求，《办法》最值得期待的内容是对电子档案管理的核心业务要求，从结构也可以看到，第三章到第六章都是围绕电子档案全生命周期业务内容展开的。

（一）在各项业务中均体现了电子档案全过程理念

1.法规职能双重衔接。《办法》首先是通过法规衔接实现文件全生命周期管理，与两办文件《电子文件管理办法》紧密衔接，进一步理顺文件和档案管理体制机制。在电子文件的形成、审核及办理等前期环节，严格遵循《电子文件管理办法》的规定；而电子文件的归档、存储及后续管理等环节，则依照《电子档案管理办法》的指引执行，这就为电子文件与电子档案全过程落地，实现数字连续性管理奠定了基础。其次，依托职能组织强化文档协同管理，《办法》第十条清晰界定内部职能部门职责与相关人员责任，确保档案工作责任明晰，有力推动组织内部文档管理的协同高效。

2.业务条线全程管控。《办法》以业务及其实施主体为线，依托八大环节，实现电子档案“收、管、存、用 ”全过程管控。一是强化全过程管理，如第五条明确强调加强电子档案全过程管理。二是元数据全面管控，从第五条起便要求持续采集元数据，并在后续条款（第十六条、第十七条、第十八条）中详细规定了元数据的格式标准、内容要求等关键技术细节，确保元数据信息的准确性和完整性贯穿始终。三是适应业务环节需求，针对不同业务环境下电子签章、四性检测等作出明确规定。四是注重电子档案长期保存。在电子档案的基础设施建设、数据备份方案及存储载体选择等方面，《办法》提供了具有实践指导意义的条款。

3.系统形态全面覆盖。《办法》提及四类与档案相关的系统形态，涵盖了电子文件（档案）全生命周期，兼顾了机构内部管理与社会利用。电子文件及电子档案的流转与保管深度依赖相应的系统平台，因此协调系统之间的关系是档案信息化的核心任务。《办法》与新《档案法》保持一致，强调电子档案管理信息系统与办公自动化系统、业务系统等前端系统相互衔接，实现前后端系统间的业务流程贯通。对包括办公自动化系统与业务系统、电子档案管理信息系统、数字档案馆系统、档案数字资源共享利用服务平台在内的四类系统形态提出要求，如第十五条规定“办公自动化系统、业务系统的归档功能应当符合相关标准规范”，第二十四条规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当建设符合国家有关标准规范要求的电子档案管理信息系统 ”和“档案馆应当建设符合国家有关标准规范要求的应用系统”，第三十四条规定“建立相应网络的档案数字资源利用服务平台”。值得一提的是，《办法》第二十七条还特别强调了有条件的档案馆应建设灾难备份系统，从而在系统层面为电子档案的长期保存与安全提出新的更高要求。

与标准相比，《办法》的法规位阶决定了其表述的颗粒度相对粗放，其“全过程 ”理念的意涵主旨在于面面俱到、疏而不漏。在具体实施中，还需要与下位标准体系进行密切协同，要根据《办法》的要求对既有标准进行查漏补缺、针对性强化，对后续标准化工作也提出更高要求。

（二）基于整体安全观维护电子档案安全管理

《办法》定位在对电子档案全程实施单套制管理，其最重要的挑战就是无处不在的安全问题，这也是电子档案管理走向纵深阶段面临的最大挑战。《办法》基于整体安全观理念进一步规范了电子档案安全管理，全文中“安全”一词共出现18次，涵盖了从目标原则到具体实施主要层面，相对完整地提出了电子档案安全管理要求。

目标原则层面，《办法》将安全性置于总体原则的较高层次，开篇第一章中的多个条款，其规定核心就直指安全问题 。在机构职责及电子档案全过程管理中强调安全目标，“确保电子档案真实、完整、可用、安全”本身是制定《办法》的主要目标，电子档案安全保管是《办法》中档案主管部门的主要职责，第四条明确要求组织机构建立安全措施，为组织安全管理建立制度基础，第八条更是一并罗列电子档案管理全程应当符合“国家网络安全、数据安全、个人信息保护、保密管理、密码管理等相关法律法规要求”。

具体实施层面，《办法》在技术安全与操作规程等方面提出了基本要求。《办法》中将系统的安全可靠作为电子档案“来源可靠”法律要件满足的重要条件；还提出“建设满足电子档案长期保存和安全管理需要的信息化基础设施 ”“符合安全管理要求的存储介质”“专用局域网络”等具体要求。操作规程方面，《办法》突出强调了在电子档案管理的全过程，尤其是发生流转的整理归档、移交接收、转换迁移等环节中进行四性检测，其中的真实性检测和安全性检测都包含大量安全管理细节。

（三）强调电子档案长期保存工作

《办法》对于长期保存的要求给予高度重视，涉及多项条款。笔者曾经在分析保管对象变化的基础上，提出防范技术老化、降低软硬件依赖是数字保存的核心任务。《办法》在相关条款中也多处体现出技术依赖最小化的思路，规定了一系列有助于降低各类依赖的技术举措，包括通过格式管理、格式转换与迁移来降低格式依赖（第十六条、第二十八条），通过备份管理来降低载体依赖（第二十五条、第二十六条），通过去技术化来降低技术依赖（第十七条、第二十一条），通过转换迁移来降低系统依赖（第二十八条）等。

具体内容如《办法》第十六条指出“电子文件归档格式应当具备开放、不绑定软硬件、显示一致性、可转换、易于利用等特性，并且能够支持向长期保存格式转换”。这一做法承袭了《版式电子文件长期保存格式需求》（DA/T 47—2009）的核心要求，该标准的目的就是降低固定归档格式对特定供应商、特定算法、特定软硬件的依赖，降低长期保存的风险。在去除技术依赖方面，《办法》在整理归档与移交接收章节中都强调电子文件（档案）不得采用非开放的压缩、加密等技术措施，不保留电子印章的数字签名信息，只保留印章图形，这是在当前环境下降低档案部门对签名机构技术依赖的举措。同时，《办法》要求加强电子档案备份工作，通过因地制宜使用多种备份策略，在存储介质上《办法》要求在磁介质、光介质、缩微胶片等介质中至少选择两种，备份套数上要求“一用两备”，这都是降低载体依赖的具体举措。

五、结语

《办法》的出台符合电子档案法规体系建设的需要，为新时期电子档案管理提供全面的法律保障，丰富了档案信息化法治建设工具箱，更昭示了电子档案未来的发展方向。随着电子档案单套管理的技术和业务环境逐步完善，已经具备全过程电子化条件，与前期颁发的《电子档案单套管理一般要求》（DA/T 92—2022）等标准一道，我国在法规体系与核心标准层面已基本贯通电子档案单套管理全过程，能够推动电子档案实现“单套闭环管理”。“《办法》在条文内容上、业务要求上就是针对全电子环境下电子档案管理提出的要求，没有出现电子档案与纸质档案并行的业务要求”，这无疑对未来我国电子档案管理工作走向纵深提供了更为坚实的法治保障。