档案数据治理的法治化以档案治理的法治化为前提。档案治理是国家治理现代化战略在档案领域的延伸。从国家治理现代化与法治之间的关系角度看，推进国家治理体系和治理能力现代化，需要法治的引领和推动。反之，法治是现代国家治理的基本方式，实行法治是国家治理现代化的内在要求。因此，推进档案治理法治化是实现国家治理现代化的应有之义。作为档案治理的重要内容，档案数据治理融合了国家治理现代化和数据转型两大方向。为了实现档案事业的高质量发展，档案数据治理同样需要法治的引领和推动。

学界围绕档案数据治理作了一些有益的探索，分别涉及档案数据治理的主体维度、内容维度和方法维度。这些研究为档案数据治理的理论和实践提供了一定的指导和支持，强调了多主体协同、技术应用和制度保障的重要性。但是这些讨论缺乏对档案数据治理法治层面的关注，尤其是缺乏对于法治的深层次的解读， 因此无法有效呼应档案工作的依法治理理念。

当前，档案治理面临着新的法治和实践背景，这为我们反思档案数据治理的法治化提供了契机。从治理向内看，随着新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）和《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》）的实施，我国的档案法规政策体系不仅实现了“从无到有” 的外在创新，也实现了“从有到精” 的内在蜕变，形塑出一幅动态变迁的法治图景，档案治理的法治化内涵更加凸显。在此基础上，档案工作的重心开始由“档案管理”转变为“档案治理”，推动了我国档案法治建设步入新的发展阶段。从治理向外看，在大数据时代，随着档案数据成为档案信息资源的新形态和档案管理的新场域，档案的数据价值日渐受到重视。伴随着“数据”演变为证据、记忆、身份、社群等范式之后的新兴档案范式，档案治理的重心开始转变，人们开始将更多的注意力聚焦于“档案数据治理”。在这一新的法治和实践背景下，探讨档案数据治理的法治化势在必行。

1、档案数据治理法治化的现实困境   

1.1 以“数据权利”为核心的档案数据治理

现代法治的核心要义是良法善治，在国家治理体系中，“良法”指的是良好的制度，其要点在于治理体系中贯通的价值标准；而“善治”则需要贯彻以人为本、依法治理和公共治理三个主要原则。对于档案数据治理而言，良法及其所蕴含的价值取向是实现档案数据治理法治化的重要因素，即档案数据治理的法治化是否成功，关键在于治理过程中是否贯彻了相应的价值标准。在当前的档案数据治理研究中，这种价值标准通常以“数据权利” 的主张出现，具体表现为在档案数据治理中强调数据保护的重要性。同时，学者们还通过借鉴法学领域的“数据确权”理论来强化这种权利化主张。

档案数据治理的权利化主张具有其存在的合理性。从部门法的角度看，权利思维通常以权利为基本工具来分析私法关系和私法救济，并通过权利类型化手段来构建私法体系。这种权利分析主要通过确定权利主体、权利内容和权利客体来对特定的权利进行具体界定。权利思维方法常见于近现代各国的民法典，尤其是近代欧陆国家在推进法典化的过程中，通常都以主观权利观念作为构建其私法体系的价值准则。例如，《德国民法典》将个人权利作为价值原则，并将这一原则内置于其民法典的结构形式中，由此建立了个人利益和自由的堡垒，权利所及之处均为个人不可侵犯的空间。由此观之，档案数据治理的权利化主张值得肯定之处在于，这种治理思维通过形式上个人利益的权利化充分贯彻了个人主义原则，使得个人通过权利体系获得了独立地位，这与近代公民社会的发展和市场化的要求基本吻合。

1.2 “数据权利”主张的局限性

伴随着国家大数据战略的实施，数据成为与劳动力、资本、土地、技术等并列的生产要素。在这一背景下，人们对数据的权属问题开始进行更加深入的研究，在此过程中，“数据权利”主张开始受到越来越多的批评：一方面，随着人类向数字社会转型，社会关系与行为方式都被数据无限分享塑造成一个全新的、紧密联系的复杂社会，这种复杂性导致了人与人之间界限区分难度的加大。在这种背景下，数据以公共性和互惠性为根本特征，具有与前数字社会迥异的运行规律。展开来讲，数据的公共性主要是指数据作为一种“公共品”所具有的非竞争性和非排他性。前者指一人对公共品的使用不影响他人对其使用，后者指多人可以同时使用公共品而互不排斥。数据的互惠性涉及数字社会的本质特征，即在互联网从诞生到普及的过程中，互惠利他形式的分享一直是人们努力实现的目标。通过互惠利他和分享协作，能够满足人们在数字化时代对数据的需求，并创造空前的合作盈余。对于数据的公共特征的理论解释，使得我们在讨论档案数据治理时增加了一个可以参考的理论维度。对于档案数据治理来说，这一维度的存在加重了权利化主张的论证负担。

另一方面，数据的权利主张往往呈现出一种绝对所有权理念，这与数据的公共性特征相悖。申言之，数据的权利主张奠基于一种类似于物权意义上的完整“所有权”理论。然而，这种所有权概念只有在其产生和存在的特定环境中才具有普适性。当出现包含异质因素的新法律关系，并且这些法律关系的基础与传统“绝对所有权” 的价值观相冲突时，便会失效。正如有论者指出，数据权利的分割现象通常从数据生成之初就已注定，不宜确定某个单一主体享有完整的“数据所有权”。因此，绝对的所有权理念并不适用于数据。

法学界对“ 数据权利”主张的批判同样也适用于档案数据治理。档案数据具有公共性，这不仅源于它是“数据” 的子类，还源于其自身的特殊性。这种特殊性主要是指：其一，档案数据是档案治理的重要组成部分，因此对“国家和社会有保存价值”。档案数据的这种社会价值性源于档案的价值性，即履行归档手续后的档案能够成为国家信息资源的组成部分，它能够真实地反映社会活动的具体过程和本来面貌，因而具有重要的凭证查考价值。其二，档案数据是一种重要的社会记忆，在公共服务提升中发挥着重要的基础作用。随着数字档案馆的出现，档案馆的概念已从存储记录的物理场所转变为便于即时传输的虚拟场所。即时的数据访问和反馈取代了以前的数据分离（架子上盒子里的文件），这种分离造成了差异，而集体记忆正是在这种差异中建构起来的。在此基础上，数据的“聚合性”具有一种“反叙事逻辑”，这意味着档案数据永远是不完整的，随着元素的添加，“结果是一个集合，而不是一个故事”，由此，由档案数据生成的这种集体记忆更准确地表达为“诸众记忆”。如果说以叙事为主要特征的集体记忆的价值在于结束和终结，那么诸众记忆的价值则在于它的永恒性，因为它永远向现在和未来的修正开放。

因此，档案数据治理的法治化困境主要是指，将数据的权利化主张作为档案数据治理的价值标准，忽略了档案数据的公共性特征。随着档案信息化建设成为一项重要的战略任务，档案数据共享成为了提升档案数字化服务水平和构建国家公共服务体系的重要一环，这意味着档案数据的公共性特征开始日渐受到重视。档案数据的权利化主张往往强调个人法益，这种个人化的权利观念的缺陷在于“它服务于一种价值就忽视了另一种价值”。显然，以权利化主张为价值标准的治理思路通常会忽略档案数据所呈现出来的法益的社会性，因此是一种狭隘的治理思路。

2、档案数据治理法治化的逻辑转向

档案数据的公共性决定了档案数据治理需要摒弃数据权利主张，并寻求新的价值标准作为治理的理论依据。因为在数据权利的理论预设下，不仅确立档案数据的权利归属是一件相当艰难的任务，而且这种权利化主张与数据的公共特性相悖，不利于档案数据发挥其在公共服务中的作用。因此，在档案数据公共性背景下适时转换治理思路是有必要的。

2.1 对档案数据治理的价值标准的合理解读

如前所述，现代法治的核心要义是“良法善治”，其中，良法所提供的价值标准是实现治理法治化的重要基础。数据权利主张的局限性以及对档案数据公共特性的揭示使我们意识到档案数据治理需要一种新的价值标准，对这一价值标准的探寻可以从档案数据的公共性特征作为切入点。档案数据的公共特性并非理论上的想象，而是其作为法律客体的必然属性。传统私法上的权利主张建立在客体的稀缺之上，客体的稀缺导致了法律上定分止争的必要性。数据的充裕性决定了对其进行私有化的可能性甚微。换言之，档案数据的价值和目的在于共享和流动，若有个人封闭式独占，则其价值无法实现。同时，现有的法律制度并没有明确的条文赋予私人对档案数据进行独占的权利。因此，对于档案数据治理来说，真正的问题不是谁拥有档案数据，而是应当探讨档案数据如何发挥其公共价值，以及如何在最大限度地促进档案数据的公共利用的同时保护个人利益。

从实践的角度看，随着《实施条例》的颁布与施行，如何以法治方式推进档案信息化制度建设以及档案工作数字化转型开始成为新时代档案事业高质量发展的核心议题。在这一新的背景下，档案数据治理需要细化其提供公共服务的内容，提升数字化服务水平，实现档案信息资源跨馆、跨层、跨部门共享利用，推动档案资源服务融入国家公共服务体系。这意味着档案数据治理的价值标准需要围绕如何提升公共服务水平展开。

2.2 从“数据权利” 到“数据权益”

档案数据的公共性决定了我们应当跳出对所有权问题的争论，寻求新的价值标准。对此，法学界对该问题的讨论能够为我们提供有益的借鉴。随着理论研究的推进，学界已经意识到，数据权利的主张难以为数据的正常分享提供足够的理论支持。因此，新的“权利”主张或政策性文件适当地引入了一些“软化” 的处置方案，基本上不再使用传统的“数据权利”理论结构，而是采用了“数据使用权”“ 数据经营权”或“数据权益”等更为具体或灵活的概念，为数据保护提供理论支持。数据权利的胶着理论状态，呼唤新的分析思路。其中，建立在对“数据权利”的反思和重构基础上的“数据权益”主张可以作为档案数据治理的价值标准和新的逻辑起点。

相较于“数据权利”这一偏向于绝对权的表述，“数据权益”是一个综合理解数据权利和数据上承载利益的较好选项。在“数据权益”视角下，数据之上存在着复杂的权益结构，因此在确认数据权益时，应当强调个人信息保护的重要性。同时，数据的价值体现在其利用上，只有通过利用才能产生实际价值。这意味着在确认数据权益时，还需要保障数据的有效利用，进而最终实现个人信息保护与数据利用之间的有效平衡。在某种程度上，数据上的各种权利往往欠缺绝对权的根本特质，因此有时可能会进入不同权益的比较之中。即便是更优的数据权益也较难界定为绝对权，因为其可能需要面对多元主体之间的数据权益冲突，仍然只能再行比较哪一个权益更优。综上，“数据权益”更接近于一种权利，但又不完全属于绝对权。

在此基础上，“数据权益”主张具有如下优点：其一，数据权益主张准确地识别到权益主体的复杂性。数据之上之所以存在复杂的权益网络，很重要的原因在于，数据的价值来源于数据的流通与利用，在数据的多次流通与利用中，可能形成各种利益互动关系。对于档案数据来说，这种主体包括个人信息主体、档案数据管理部门以及政府等公权力主体。其二，权益主张能够呼应数据权益的内在结构的复杂性。数据是非竞争性和非排他性的财产，因此，各项权益之间不具有明显的排他性，共同利用成为常态，单独利用反而是个例。这种权益的复杂性也与档案数据治理的理念相吻合，即档案数据治理应当思考如何在最大限度地促进档案数据的公共利用的同时保护个人利益。

数据权益主张为我们观察档案数据提供了全新的视角，在这一视角下，个人不可能实现对档案数据的独占。此外，数据权益主张的提出，有利于发挥档案数据的公共特性，使得档案数据在流通和利用的过程中成为“活资源”。尤其是在档案工作数据化转型这一背景下，这种价值标准的转变有利于推进档案数字资源的共享利用，是实现“数据多跑路，群众少跑腿”的重要前提条件。因此，数据权益主张理应成为档案数据治理法治化的价值标准。

3、档案数据治理法治化的路径拓补

档案数据治理的法治化包含“良法”和“善治”两个维度，档案数据治理的价值标准从“数据权利”主张向“数据权益”主张的转变意味着档案数据治理在“良法”层面完成了论证。在此基础上，档案数据治理需要将重心转向如何实现“善治”。如前所述， “善治”需要贯彻以人为本、依法治理和公共治理三个主要原则，对于档案治理而言，这分别需要从主体维度、法律维度和公共维度进行拓展。

3.1 主体维度：以治理共同体重塑治理的主体结构

近年来，学者们围绕档案数据治理进行了一些有益的探索，其中就涉及到档案数据治理的主体维度。有论点指出，实现以人为本的治理需要档案部门、社会组织和公众等多元主体的协同合作，并在此基础上形成明确的权责分工。然而，这种对治理主体的理论概括看似无所不包，但却是泛化的，没有生命力的。对治理主体及其权责分工问题不宜抽象讨论，因为抽象的讨论很难指出多元主体到底应该负有哪些义务，如何采取行动，也很难为多元主体提供采取具体行动的激励措施。治理主体应该是具体的、特殊的，并以档案数据治理这一治理空间为承载。因此，在这种多元协同治理理念的基础上，还需要对治理主体进行理论上的升华，通过“治理共同体”理念来形塑档案治理的主体结构，从而实现多元治理主体的互相嵌入和有效协同。治理共同体理论的引入和运用体现了国家治理现代化语境下“共建、共治、共享”思想在档案数据治理领域的落实，能够实现治理权力的横向分配，改变传统治理结构中权力的单一纵向分配模式 。在此基础上，档案部门通过与其他政务部门在系统和人员方面的对接，收集和整合数据资源，能够实现档案数据资源与政府数据资源的协同；同时，档案部门通过与技术部门之间展开合作，能够实现资源与技术的协同。在这一治理共同体中，档案部门是重要的制度供给主体，在治理过程中发挥元治理作用，但制度执行必然要求多元主体的协同，如此才能使档案部门和多元主体在多元价值理念与复杂利益关系的碰撞与融合过程中凝聚成一种治理共识。

3.2 法律维度：在立法和解释并行的基础上完善档案法规体系

立法和法律解释分别凸显了法律的两种功能。其一，立法凸显了法律的表达功能，即法律可以表达我们作为一个政治共同体认为什么是至关重要的，什么是我们想要珍视的基本价值观。针对实践中出现的档案数据的“认定难、使用难”等问题，今后的档案立法应当以“数据权益 ”为价值标准，加大档案法规制度的供给力度，提高档案立法供给的有效性和及时性，为档案数据的共享利用提供法律支撑。其二，解释凸显了法律的沟通功能，即法律解释可以创建一个共同的规范框架，通过不同主体对相关的法律概念、价值观、原则的讨论，能够形成一种规范性共识。这种规范性共识能够在弥补立法的滞后性的基础上，以较为灵活的方式应对治理实践中出现的新情况，进而能够促进档案数据治理的法治化。总之，对于档案数据治理而言，坚持立法论和解释论并行，能够充分发挥档案数据法规体系的规范效应。在此基础上，档案数据治理的法治化还需要加快立法步伐，构筑以档案法为基础，以档案法规、规章为主干，以相应的制度规范和政策文件为支撑的档案法规政策体系，推动我国档案法治建设步入新的发展阶段。

3.3 公共维度：以民主协商优化治理的实践方式

档案数据治理以提供公共服务为目的，因而需要引入公众参与来凸显这种公共目的，而民主协商便是公众参与的具体展开。作为一种主体间的联结机制，民主协商以解决治理问题为导向，要求各方主体通过自由平等的对话协商，在彼此充分理解的基础上达成共识，进而实现公共利益。对于档案数据治理来说，治理共同体的形成为民主协商奠定了理论基础。在此基础上的民主协商意味着治理共同体需要通过信任机制、沟通机制和学习机制来实现依靠自身无法实现的目标。就信任机制而言，在档案数据治理中，维护信任需要治理手段和治理目标的透明度。同时，也只有在治理目标趋于一致的情况下，共同体之间才有民主协商的基础。就沟通机制而言，需要治理共同体之间打破壁垒与固有的沟通模式，增强主体间互动能力，定期围绕档案数据治理相关事务进行沟通交流。信任机制是一种静态的机制，那么建立在信任基础上的沟通机制便属于共同体进行档案数据治理的动态实践。就学习机制而言，各种行动主体通过相互学习，能够在复杂的互动中正确认识并解决分歧。同时，相较于档案管理部门，其他社会组织和公众的治理档案数据的能力较弱，因此需要注重其治理能力的培养，使其了解档案数据治理的价值标准和治理理念。

4、结  语

综上所述，实现档案数据治理的法治化需要以“良法”和“善治”作为基本的准则。档案数据的公共特性决定了“良法”所蕴含的价值标准需要从“数据权利”转向“ 数据权益”，如此才能发挥档案数据的公共特性。“善治”意味着档案数据治理需要贯彻以人为本、依法治理和公共治理三个原则。总之，以良法善治为核心的档案数据治理，是国家治理现代化的应有之义，同时也是档案信息化建设和档案工作数字化转型的必然选择。